BBU-Wasserrundbrief Nr. 1256, 28. August 2026

 

Ignoriert: LAWA-Leitlinie zu Wassernutzungs- und Verteilungskonflikten

Die Verabschiedung der „Nationalen Wasserstrategie“ im Jahr 2023 durch das damalige Bundeskabinett beinhaltete den Handlungsauftrag an die Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA), Richtlinien für mögliche Wasser-Knappheiten zu erarbeiten. Wem gebührt dann der Vorrang bei der Verteilung der rar gewordenen Wasserressourcen? Einen Entwurf für „Leitlinien zum Umgang mit Nutzungskonkurrenzen bei Wasserknappheit“ hat die LAWA im März 2026 auf den Tisch gelegt und zur Diskussion in der interessierten (Fach-)Öf-fentlichkeit freigeben. Der Leitlinienentwurf kam also gerade zeitgerecht zur Aufeinanderfolge von Hitzewellen seit Mai 2026 und der darauf folgenden Dürre. Interessanterweise hat das LAWA-Papier während des gesamten Medien-Hypes um den drohenden (Trink-)Wassermangel im Sommer 2026 gar keine Rolle gespielt! War das Desinteresse auf die mangelnde Öffentlichkeitsarbeit der LAWA zurückzuführen? Oder an was kann die Ignorierung des LAWA-Papiers trotz der voll dazu passender Wetterlage gelegen haben?

Der Leitlinienentwurf umfasst mit seinen Anhängen 26 Seiten. Für die LeserInnen des BBU-WASSER-RUNDBRIEFS werden nachstehend einige wichtige Aspekte des Leitlinienentwurfs zusammengefasst.

Vorab: Bemerkenswert ist, dass in dem LAWA-Entwurf die Trinkwasserhygiene gar keine Rolle spielt – obwohl beim Auftreten von Mengendefiziten in der Wasserversorgung eine einwandfreie Trinkwasserhygiene keine Selbstverständlichkeit mehr sein wird.

Wer sich selbst ein Bild von dem LAWA-Papier machen will: Zum Download gibt es den LAWA-Entwurf u.a. unter:

https://www.ihk.de/blueprint/servlet/resource/blob/7021286/b97513a0e163fe53c6c2293e9a1f8409/leitlinien-zum-umgang-mit-nutzungskonkurrenzen-bei-wasserknappheit-data.pdf

oder, falls der Link ins Leere läuft: hier

Wer bekommt noch Wasser,
wenn das Wasser knapp wird?

Die Notwendigkeit, ein Leitlinienpapier zu erarbeiten, wird in der Einleitung des Entwurfs von der LAWA folgendermaßen begründet:

„Da eine gesetzliche Definition für Wasserknappheit und allgemein anerkannte Regeln zu deren Ermittlung und entsprechende Prognosen fehlen, soll mit den Leitlinien eine bundesweit abgestimmte Vorgehensweise mit Regeln, Kriterien und Maßnahmen entwickelt werden, die die zuständigen Wasserbehörden für das Handeln innerhalb ihres Ermessensspielraums im Vollzug unterstützt. In besonderen Fällen kann dies zum Beispiel eine Festlegung von Prioritäten bei Wasserentnahmen in den jeweiligen Bilanzeinheiten bedeuten.“

Dazu wird im Hauptteil des Leitlinienentwurfs ausgeführt:

„Vor der Erteilung neuer Erlaubnisse oder Bewilligungen müssen vor dem Hintergrund zunehmender Wasserknappheit künftig, im Gegensatz zur häufigen bisherigen Zulassungspraxis, vermehrt konkurrierende bestehende und künftige Benutzungen in den Blick genommen werden, um veränderten Realitäten Rechnung zu tragen.“

Öffentliche Wasserversorgung zuerst
– aber nicht in jedem Fall!

Bei sich verschärfenden Nutzungskonkurrenzen soll die öffentliche Wasserversorgung Vorrang vor anderen Nutzungsinteressen haben. Die Wasserversorgung werde schon jetzt im Wasserhaushaltsgesetz (WHG) als „hervorgehobener Bestandteil des Wohls der Allgemeinheit“ eingestuft. Zudem sei die öffentliche Wasserversorgung, nach § 50 Abs. 1 WHG ein Bestandteil der staatlichen Daseinsvorsorge.

Wenn durch konkurrierende Nutzungen „eine Beeinträchtigung [der öffentlichen Wasserversogung] zu erwarten“ sei, „ist die Erteilung einer Erlaubnis oder Bewilligung“ für die konkurrierende Nutzung „zu versagen“. Der Leitlinienentwurf stellt diesbezüglich fest: „Als Grundregel gilt: Gemeinwohlinteressen gehen privaten Nutzungsinteressen vor.“

Einschränkend wird allerdings angemerkt:

„Allein anhand der Bedeutung der Nutzungen für das Gemeinwohl kann eine Verteilungsentscheidung jedoch nicht getroffen werden. Im Einzelfall kann auch eine rein privatnützige Entnahme zu bevorzugen sein, zum Beispiel weil andernfalls besonders gravierende Produktionsverluste zu erwarten sind, während die konkurrierende gemeinwohlorientierte Nutzung eine vorübergehende Drosselung gut verkraften kann.“

Somit würde es sich bei der Steuerung von Nutzungskonkurrenzen „um eine komplexe Verteilungsentscheidung“ handeln, „die immer im Einzelfall zu treffen ist. Eine rechtlich festgelegte Rangfolge einzelner Nutzungen besteht nicht.“

[Zum Vorrang der öffentlichen Trinkwasserversorgung bleibt in dem LAWA-Entwurf unberücksichtigt, dass fast inflationär immer mehr Nutzungen „ein überragendes öffentliches Interesse“ zugesprochen wird (s. RUNDBR. 1246/1-3). Wenn aber beispielsweise Verkehrs-, Energie- und anderen Infrastrukturprojekten ein „überragendes öffentliches Interesse“ attestiert wird, könnte sich die Frage stellen, ob sich die Trinkwassergewinnung und –versorgung ggf. ganz hinten anstellen muss?]

Auf die Konstellation des jeweiligen
"Einzelfalls" kommt es an

Die im Leitlinienentwurf umfangreich aufgelisteten Entscheidungskriterien für die Zulassung konkurrierender Gewässerbenutzungen und deren rechtlichen Bewertungen in dem LAWA-Papier würden „lediglich einen Rahmen“ vorgeben, „innerhalb dessen das Ermessen ausgeübt werden kann und muss. Es sind immer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu betrachten und abzuwägen.“

[Dass es sich bei der Einschränkung von Wassernutzungen jeweils um einen „Einzelfall“ handelt, wird an ganz vielen Stellen des LAWA-Leitlinienentwurfs betont. Die Verantwortung wird damit den Wasserbehörden in den Landratsämtern »aufgehalst«. Diese müssen Entscheidungen formulieren, die notfalls auch vor dem Verwaltungsgericht Bestand haben.]

Nutzungskonflikte mit der Ampel steuern

Sowohl für Entnahmen aus dem Grundwasser als auch aus Oberflächengewässern schlägt der LAWA-Entwurf für die adäquate Steuerung von Nutzungskonflikten ein mindestens dreistufiges Ampelsystem vor: Solange die Ampel auf „grün“ stehe, sei sprichwörtlich alles »im grünen Bereich«. Demgegenüber symbolisiere die „gelbe“ Ampel, dass sich Knappheiten abzeichnen könnten. Darauf sollten sich die Behörden und die Wassernutzer rechtzeitig einstellen. Wenn die Ampel auf „rot“ umschaltet, liege ein „Akutfall“ vor: Dann seien im Rahmen des behördlichen Bewirtschaftungsermessens (§ 12 (2) WHG)

„konkurrierende Gewässerbenutzungen so aufeinander abzustimmen, dass das vorhandene Wasser interessengerecht verteilt wird, wenn es nach Menge und Beschaffenheit nicht für alle Benutzungen ausreicht.“

Was tun bei Konflikten zwischen
Wasserversorgung und Gewässerökologie?

Nutzungskonflikte können sich nicht nur zwischen Wassernutzern im Bereich der öffentlichen Wasserversorgung, in Industrie und Gewerbe sowie in der Landwirtschaft ergeben. Als weitere Konkurrenten für die öffentliche Wasserversorgung können sich die Gewässerökologie und die grundwasserabhängigen Landökosysteme entpuppen. Dann sei als ein weiterer Versagungsgrund für Entnahmen aus Grund- oder Oberflächengewässer „die Nichteinhaltung der Bewirtschaftungsziele für oberirdische Gewässer und das Grundwasser“ in Erwägung zu ziehen. Denn die zuständige Behörde sei „an diese Bewirtschaftungsziele gebunden und hat die Maßnahmenprogramme, die aufgrund der Verpflichtung zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele aufgestellt werden, umzusetzen“.

Bei einer Einschränkung von Grundwasserentnahmen für die öffentliche Wasserversorgung sei zu berücksichtigen, „wie sich eine Grundwasserentnahme auf mit dem Grundwasser verbundene oberirdische Gewässer und grundwasserabhängige Landökosysteme auswirkt“. Sollten sich hierbei Konkurrenzen zwischen den Wasserentnahmen durch einen Wasserversorger und der Ökologie ergeben, geht der Leitlinienentwurf davon aus, dass der Wasserbehörde bei der Bewertung von Nutzungskonkurrenzen „eine Einschätzungsprärogative zuzuerkennen“ sei. Zugleich räumt der Entwurf ein, dass sich „die Grenzziehung oftmals als schwierig“ gestalten wird, wenn zwischen der öffentliche Wasserversorgung und der Ökologie abzuwägen sei. Weiter wird dann ausgeführt:

„Voraussetzung [für eine Einschränkung der Entnahmen] ist trotz der herausragenden Stellung der öffentlichen Wasserversorgung jedoch ausnahmslos, dass im Zeitpunkt der Entscheidungsreife konkrete Anhaltspunkte – seien es solche der allgemeinen Lebenserfahrung oder anerkannte naturwissenschaftliche Erkenntnisse – bestehen, die bei objektiver Betrachtung eine wasserwirtschaftliche Entwicklung befürchten lassen, bei der die Belastungsgrenze für das Gewässer überschritten wird. Da nicht an abstrakte, allgemein geltende Erwägungen anzuknüpfen ist, sondern von einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen ist, lässt sich die Frage auch nur für den Einzelfall und nicht generell beantworten.“

Nutzungskonkurrenzen:
Wie verlässlich sind die Klimamodelle?

Im Hinblick auf „Modellunsicherheiten“ bei der Prognose der Entwicklung der Ökologie der Gewässer und der gewässerabhängigen Landökosysteme in Zeiten der Klimakrise wird im Leitlinienentwurf festgestellt, dass „der strenge habitatrechtliche Maßstab aus dem Naturschutzrecht, der namentlich bei Modellunsicherheiten besonders vorsorgliche Annahmen verlangt, im Wasserrecht keine Anwendung“ finden würde. Es müsse deshalb bei der Prognose von Nutzungskonkurrenzen „kein ‚worstcase‘-Ansatz verfolgt werden“. Und weiter:

„Soweit bei der Abschätzung des nutzbaren Wasserdargebots Prognosen und Klimaprojektionen herangezogen werden, müssen diese demnach hinreichend konkret sein. Solange entsprechende Prognosen und Klimaprojektionen nicht auf regionaler oder lokaler Ebene vorliegen, begegnet die Abschätzung und Bewertung der Ressourcen auf dieser Grundlage dagegen rechtlichen Bedenken (…)“

Da man sich somit bei Voraussagen auf unsicherem Terrain bewegen würde, biete die Befristung von Erlaubnissen mit kürzerer Laufzeit “generell die Möglichkeit, durch die dadurch nötige Neuerteilung des Wasserrechts nach dem Zeitablauf eine grundlegend neue bewirtschafterische Bestandsaufnahme und Prüfung vorzunehmen. Prognoseunsicherheiten gehen dann unter anderem zu Lasten der Befristungsdauer, der zugelassenen Menge, der saisonalen Zeiten und wirken sich auch auf den Umfang der Nebenbestimmungen aus.“

Weitere Beispiele für
Wasserverteilungskonflikte

Der Schwerpunkt des LAWA-Papiers liegt auf den rechtlichen Aspekten beim Management von Knappheiten. Darüber hinausgehende Gesichtspunkte werden derzeit in einem Forschungsprojekt des Umweltbundesamtes – u.a. begleitet von einer Reihe von Stakeholderdialogen - herausgearbeitet. Im Leitlinienentwurf wird u.a. ein Überblick zu relevanten Wasserbedarfen gegeben. Darauf aufbauend wird eine rechtliche Einordnung der diversen Nutzungsbedarfe vorgenommen. Dem folgt eine Auflistung von „Entscheidungskriterien für die Zulassung konkurrierender Gewässerbenutzungen im Einzelfall“. Anschließend werden „Beispiele für Konkurrenzsituationen“ diskutiert.

Dabei werden der öffentlichen Wasserversorgung die Bedarfe der Industrie und der Erneuerbaren Energien gegenüber gestellt. Weitergehend wird die Beanspruchung von Wasserressourcen durch die Erneuerbaren Energien mit dem Wasserbedarf der Ökologie in Relation gesetzt. Als „besonders konfliktträchtige Konkurrenzsituation“ wird das Verhältnis zwischen natürlichem Klimaschutz (beispielsweise Wiedervernässung von Mooren) und Landwirtschaft beschrieben (s. RUNDBR. 1255/3). Diskutiert wird ferner die Konstellation, wenn zwei Wasserversorger um die gleiche Wasserressource konkurrieren.

Kriterien für die gestufte
Wasserzuteilung im „Akutfall“

Für den „Akutfall“ – also beim Aufleuchten der „Roten Ampel“ - wird im Leitfadenentwurf keine dezidierte Priorisierung zwischen den Nutzungen vorgenommen.

„Es werden stattdessen Kriterien vorgeschlagen, die bei einer Priorisierungsentscheidung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung von den Vollzugsbehörden hinzugezogen werden können.“

Die ökologischen Aspekte seien dabei nicht Bestandteil der im LAWA-Papier vorgeschlagenen Priorisierung. Denn die Gewässerökologie sei zum einen „keine Nutzung im rechtlichen Sinne“, zum anderen würde der Wasserbedarf für die ökologischen Belange bereits „vorgelagert berücksichtigt“ – und zwar bei der Ermittlung des nutzbaren Wasserdargebots.

Im „Akutfall“ sei „es zudem denkbar, dass eine Binnenpriorisierung zwischen den Abnehmern eines öffentlichen Wasserversorgers erforderlich“ werden könnte, wenn „das Dargebot nicht für alle ausreicht“.

„Die Verteilungsentscheidung obliegt dann nicht der Wasserbehörde, sondern dem Wasserversorger.“ Dabei „dürfte die Versorgung von Haushalten für den unmittelbaren menschlichen Bedarf ganz regelmäßig der Belieferung von Gewerbebetrieben vorgehen.“

[Der Leitlinienentwurf beschreibt nicht, wie es technisch, organisatorisch und administrativ möglich gemacht werden kann, Gewerbebetrieben (von der Bäckerei bis zum Metallbauer) die Wasserzufuhr zu drosseln, den benachbarten Haushalten aber weiterhin die gewohnte Wassermenge zur Verfügung zu stellen?]

Wasserverteilungskonflikte: Alles was Recht ist

Ein umfangreicher Anhang enthält eine Übersicht über die Rechtslagen im WHG, im Verfassungsrecht sowie im EU-Recht zu Wassernutzungskonkurrenzen und deren Priorisierung. Ferner wird eine Übersicht über die Regelungen in den Länderwassergesetzen präsentiert, soweit dort Regelungen zu Wassernutzungskonkurrenzen enthalten sind. Außerdem beinhaltet der Anhang eine Auflistung der Verwaltungsvorschriften bzw. der Richtlinien der Bundesländer zum Umgang mit Niedrigwasser. Desweiteren werden die länderspezifischen Handlungsempfehlung sowie weitere untergesetzliche Regelungen für ein nachhaltiges Wasser-Ressourcen-Manage-ment zusammengestellt. Ein weiterer Überblick präsentiert die bisher ergangene Rechtsprechung zur Wassernutzungs- und Verteilungskonflikten.

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